Nejnavštěvovanější odborný web
pro stavebnictví a technická zařízení budov

Novela zákona EIA – průlomová změna pro investory, úřady i veřejnost

22.4.2015

Mgr. Radek Motzke

1. dubna 2015 vstoupila v účinnost velmi významná novela zákona EIA¹. Stručně řečeno, nová úprava především posiluje práva veřejnosti v povolovacích řízeních. Rovněž lépe zajišťuje, aby výsledky řízení EIA byly v návazných povolovacích řízeních respektovány.

Z důvodové zprávy vyplývá, že novela byla přijata na nátlak Evropské komise, která pohrozila, že zastaví tok některých evropských dotací, pokud Česká republika neuvede své národní právo do souladu s evropskou směrnicí EIA². Nelze totiž utrácet evropské peníze za projekty (např. dálnice), které jsou z pohledu evropského práva nelegální.

Ptáme-li se, co nám to ten Brusel zase vnutil, je třeba dodat, že Česká republika měla dostatek času, aby dosáhla souladu se směrnicí EIA dobrovolně. Skutečnost, že české právo v souladu se směrnicí není, byla totiž dobře známa již od roku 2003, kdy byla směrnice EIA obohacena o mezinárodní standardy účasti veřejnosti³.

Co znamená nová úprava v praxi? K tomu nejdříve několik stručných bodů.

A. Přínosy novely pro investory a projektanty:

Zavádí se – nepříliš silné – pojistky proti vydírání investorů ze strany pochybných neziskovek. Nově bude moci do povolování zasáhnout pouze zavedená neziskovka (alespoň 3 roky trvání) nebo neziskovka s reálnou podporou občanů (200 podpisů).
Novela brání průtahům při soudním přezkumu povolení, soudy musí rozhodnout do 90 dnů.
Ruší se povinnost veřejného projednání záměru v územním řízení, pokud je záměr umisťován v území, kde je vydán územní plán.
Omezuje se okruh developerských projektů, které musí projít alespoň zjišťovacím řízením (nově jde pouze o průmyslové zóny nad 20 ha, záměry rozvoje měst nad 5 ha, skladové komplexy nad 1 ha a obchodní komplexy a nákupní střediska nad 6000 m², tématické areály nad 2 ha).

B. Rizika pro investory a projektanty:

Novela zamlžuje, co je a co není navazujícím rozhodnutím, jemuž musí přecházet vydání stanoviska EIA. Důvodová zpráva naznačuje, že některá podkladová rozhodnutí a stanoviska lze nově vydat ještě před stanoviskem EIA. Není však jasné která. Důvodová zpráva si v tomto ohledu protiřečí.
Rozšířil se okruh účastníků navazujících řízení a také okruh námitek, které v nich mohou uplatňovat. Tzv. privilegované neziskovky již nebudou omezeny pouze na procesně formální námitky vztahující se k otázkám ochrany přírody a krajiny. Nově budou moci namítat nezákonnosti vztahujícím se ke všem oborům ochrany životního prostředí (např. půda, ovzduší, odpady, hluk). Úřady nejsou zvyklé vypořádávat rozšířený okruh námitek. Hrozí tedy, že navazující řízení zatíží nezákonnostmi, které povedou k rušení vydaných rozhodnutí.
Privilegované neziskové organizace se mohou odvolat proti navazujícím rozhodnutím, i když se nijak neúčastnily řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo. Odvolání tak může být překvapivé.
Novela má prakticky okamžitou účinnost (od 1. 4. 2015). Vztahuje se na probíhající řízení EIA a částečně i na probíhající navazující řízení. Pokud obsah již vydaného stanoviska EIA není v souladu s novelou zákona EIA a souvisejícími předpisy, musí záměr projít řízením EIA znovu. Není jasné, podle jakých kritérií se bude rozhodovat, zdali se řízení EIA zopakuje či nikoli. Vzniká tedy určité riziko netransparentních, diskriminačních postupů při tomto rozhodování.

C. Přínosy pro veřejnost:

Po dvaceti letech diskuzí zákon konečně jasně stanoví, že alespoň některé, tzv. privilegované, neziskovky mají právo hájit příznivé životní prostředí. Definitivně padá teze potvrzená Ústavním soudem v roce 1998, že neziskovky mohou pouze dohlížet na formální korektnost povolovacích procesů, ale nemají právo se vyjadřovat k podstatě věci – např. že povolovaná stavba překročí povolené emisní limity.
Nově je možné odvolat se proti závěru zjišťovacího řízení, že se záměr nebude v řízení EIA vůbec posuzovat (tj. jeho posuzování skončí ve zjišťovacím řízení, protože jeho předpokládané ekologické dopady jsou malé).
Řízení EIA končí závazným stanoviskem, nikoli pouze neformálním, doporučujícím stanoviskem. Podmínky stanoviska EIA tedy musejí být v návazných povolovacích řízeních respektovány.
Zavádí se povinnost investora získat tzv. coherence stamp. Jde o pojistku proti tomu, aby záměr posouzený v řízení EIA nebyl před vydáním návazných rozhodnutí (např. územního rozhodnutí) změněn tak, že bude mít větší ekologické dopady (např. kvůli levnější technologii), než verze záměru posuzovaná v řízení EIA.
Nově se obec může domáhat účastenství ve všech navazujících řízeních (např. stavebním řízení).

D. Přínosy pro úřady:

Rozhodování úřadů by mělo získat větší důvěryhodnost a předvídatelnost, byť za cenu zvýšeného objemu práce díky širším právům veřejnosti a díky povinnosti dohlížet na dodržování stanoviska EIA v navazujících povolovacích řízeních.

Nyní k některým bodům podrobněji:

Ad A. Přínosy novely pro investory a projektanty

Pojistka proti pochybným neziskovkám

Novela garantuje plnoprávnou účast veřejnosti pouze zavedeným neziskovkám, resp. neziskovkám s průkaznou podporou širší veřejnosti. Za zavedené se považují neziskovky, které vznikly alespoň 3 roky před oznámením navazujícího řízení. Za průkaznou podporu se považují podpisy alespoň dvou set podporujících osob. Splnit výše uvedené požadavky nebude ve většině případů obtížné.

Nedomnívám se, že tyto nové požadavky efektivně ochrání investory před pochybnými neziskovkami, které se je pokoušejí vydírat pohrůžkou zdržování povolovacích řízení, ať už v rámci konkurenčního boje či s cílem získat výpalné. Pakliže vyděrači své neziskovky nezaložili již před třemi lety, nebrání jim nic, aby si nějakou starší neziskovku „odkoupili“. Efektivní obranu tedy představuje pouze kvalitní práce povolujících úřadů. Pro ně by neměl být problém rychle a s přesvědčivým odůvodněním zamítnout účelové námitky, či odvolání takových neziskovek. Pakliže úřady samy vytvářejí nedůvodné průtahy, je namístě se zamyslet, zdali nejednají v součinnosti s těmito neziskovkami.

Riziko odvolání, ať už šikanózního nebo dobrověrného, je nadále zapotřebí zahrnout do časového harmonogramu přípravy záměru a do termínů plnění v příslušných smlouvách o dílo. Pokud se projektant či zhotovitel zaváže, a to pod smluvní pokutou, že získá povolení záměru ke konkrétnímu datu, měl by si zároveň pečlivě sjednat, že se toto datum prodlouží o jakékoliv průtahy v řízeních, které nezavinil. V opačném případě se placení smluvní pokuty nevyhne.

Rychlý soudní přezkum

Nepochybným a výrazným přínosem novely je fakt, že soudy musí v „eiových“ věcech rozhodovat rychle, do 90 dnů. Mají tedy stejný termín pro vydání rozsudku jako při přezkumu územních plánů či jiných opatření obecné povahy. Oproti původnímu návrhu novely nebude mít žaloba automatický odkladný účinek vůči rozhodnutí, které bude žalobou napadeno. Investor tedy bude moci nadále používat napadené rozhodnutí pro získání dalších návazných rozhodnutí nebo pro realizaci záměru, dokud soud napadené rozhodnutí výslovně nezruší (nebo dokud jej žalobce nepřesvědčí, aby vydal předběžné opatření či přiznal odkladný účinek). Myslím si, že taková právní úprava je správná, neboť zmenšuje riziko šikanózních žalob, které by spolu se šikanózním odvoláním představovaly snadnou možnost zdržet záměr o mnoho měsíců.

Zúžení rozsahu „eiových“ záměrů

Zdaleka největším přínosem pro investory je zúžení rozsahu některých developerských záměrů, které musejí projít alespoň zjišťovacím řízení. Jestliže šlo dříve například o skladové nebo obchodní komplexy včetně nákupních středisek o celkové výměře nad 3 000 m² zastavěné plochy, nově jde pouze o sklady nad 10 000 m² a obchodní komplexy nad 6 000 m². Průmyslové zóny spadnou do zjišťovacího řízení pouze, mají-li mít rozlohu nad 20 ha a záměry rozvoje měst rozlohu větší než 5 ha.

Jelikož jsou nové limity poměrně vysoké, je třeba upozornit na fakt, že dle judikatury Evropského soudního dvora je v rozporu s evropským právem, pokud členský stát nastaví své limity pro „eiové“ záměry tak vysoko, že se naprostá většina záměrů určitého typu zjišťovacímu řízení vyhne. Je tedy otázkou, zdali některý z nových limitů nebude spouštěčem dalšího přestupkového řízení s Českou republikou pro porušení evropského práva.

B. Rizika pro investory a projektanty

Nejasný okruh navazujících rozhodnutí

Novela má některá „ale“, která se dotknou především investorů, potažmo jejich projektantů. Tím první velkým „ale“ je nejasnost v tom, která podkladová rozhodnutí a stanoviska musí být vydána až po vydání stanoviska EIA. Podle staré úpravy to byla všechna. Pakliže bylo některé z nich vydáno před stanoviskem EIA, bylo nezákonné. Tento princip platí nadále v navazujících řízeních, která byla zahájena před 1. 4. 2015.

Naopak v navazujících řízení zahájených po 1. 4. 2015 bude platit, že stanovisko EIA musí předcházet pouze rozhodnutím (např. územnímu rozhodnutí), nikoli však stanoviskům či závazným stanoviskům (např. o zásahu do krajinného rázu). EIA navíc nebude muset předcházet všem rozhodnutím, ale pouze těm, která povolují umístění nebo provedení záměru (§ 3 písm. g) zákona EIA). Podle důvodové zprávy (strana 57) je navazujícím rozhodnutím, jemuž musí předcházet stanovisko EIA, např. územní rozhodnutí nebo rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru. Údajně jim však není povolení ke kácení nebo výjimky dle zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle této logiky lze zmíněná „nenavazující“ rozhodnutí dle zákona o ochraně přírody a krajiny vydat ještě před zahájením řízení EIA. Pokud by tedy veřejnost či dotčené orgány chtěly v rámci řízení EIA uplatnit námitky např. vůči rozsahu kácení či zásahům do života chráněných živočichů a rostlin, příslušný úřad by je mohl jednoduše zamítnout s tím, že o těchto otázkách již bylo rozhodnuto.

Je zjevné, že takový výklad popírá základní smysl řízení EIA. Tím je posoudit všechny významné dopady záměru na životní prostředí ve vzájemné souvislosti a vydat stanovisko, které umožní správním orgánům zohlednit tyto dopady v navazujících rozhodnutích. Rovněž by šlo o porušení práva dotčené veřejnosti vyjádřit své připomínky a stanoviska příslušnému orgánu nebo orgánům v době, kdy jsou všechny možnosti ještě otevřené (čl. 6 odst. 4 směrnice EIA).

Zdá se, že ani tvůrce novely nemá v tomto ohledu jasno. Na straně 83 důvodové zprávy totiž uvádí, že veřejnost se nově bude moci účastnit řízení vedených dle zákona o ochraně přírody a krajiny (např. řízení o povolení kácení či řízení o výjimkách) jako navazujících řízení ve smyslu zákona EIA. To je ovšem výklad opačný k tomu, který najdeme na straně 57 důvodové zprávy.

Investorům nezbývá než doporučit, aby nadále respektovali logiku věci vyjádřenou ve směrnici EIA a zajistili, aby návazná rozhodnutí a závazná stanoviska byla vydávána až po vydání a na podkladě stanoviska EIA. Opačný postup bude na hraně, popřípadě za hranou zákona a v případě konfliktních záměrů spíš povolování zkomplikuje, než usnadní.

Jsou úřady připraveny na širší účast veřejnosti?

Veřejnost je nově rozdělena na dvě kategorie, které odpovídají směrnici EIA – veřejnost a dotčenou veřejnost. Pojem veřejnosti je širší a představuje jakéhokoli člověka či právnickou osobu. Veřejnost nemusí prokazovat, že je záměrem dotčena na svých právech. Řízení se účastní prostě proto, že životní prostředí je veřejným statkem a v rámci povolování „eiových“ záměrů se o tomto statku rozhoduje. Dotčená veřejnost je pak užší skupinou osob z řad veřejnosti, která může být dotčena navazujícím rozhodnutím na svých právech. Jde např. o vlastníky sousedních pozemků, nebo tzv. privilegované neziskovky. Privilegovaný status neziskovek se v zásadě odvozuje od délky jejich trvání (alespoň 3 roky) či ad hoc podpisovou listinou podporovatelů (alespoň 200 osob).

Veřejnost, tedy kdokoli, má právo na konzultativní účast (tj. námitkovat, ne však odvolávat se). Dotčená veřejnost má právo na plnoprávnou účast (tj. námitkovat, odvolávat se, žalovat). V rámci dotčené veřejnosti mají však nejsilnější postavení zmíněné privilegované neziskovky, u nichž se automaticky předpokládá, že mají práva, která mohou být navazujícími rozhodnutími dotčena. Pouze tyto neziskovky mají výslovně stanovené právo napadat nejen procesní, ale i hmotněprávní porušení environmentálního práva.

Riziko pro investory nespatřuji v posílení práv veřejnosti, nýbrž v tom, že úřady na ně patrně nejsou připraveny. Dosud nebylo výjimkou, že úřady i soudy řadu námitek neziskovek zamítaly s tím, že buďto překračují rámec procesního práva či rámec zákona o ochraně přírody a krajiny, jenž zakládal jejich postavení účastníka řízení. Tento restriktivní přístup nezvrátila ani rozhodovací praxe soudů, která v jednotlivých případech přiznávala neziskovkám rozsáhlejší práva, avšak převažující výklad nikdy neposunula tak daleko, aby byl v plném souladu se směrnicí EIA.

Po novele již není pochyb o tom, že úřady (i soudy) budou muset připustit u „eiových“ záměrů námitky týkající se všech environmentálních otázek, tedy nejen ochrany přírody a krajiny, ale také například ovzduší, půdy, nakládání s odpady či hluku. Minimálně u privilegovaných neziskovek pak budou muset vypořádat nejen procesní, ale i hmotněprávní námitky, např. tedy nejen odvolací námitku, že územní rozhodnutí neobsahuje přesvědčivé vypořádání všech námitek z prvního stupně, ale také to, že stavební úřad umístil záměr v rozporu s územním plánem, což bude mít nepříznivý vliv na životní prostředí.

Pakliže chtějí investoři zvýšit jistotu, že jim vydaná povolení obstojí v odvolacím řízení i soudním přezkumu, měli by věnovat zvýšenou péči potenciálně konfliktním projektům. Tím rozumím mimo jiné nadstandardní, otevřenou komunikaci s veřejností, v níž se pokusí sporné body odstranit a není-li to možné, pak pečlivě vyargumentovat dle nové legislativy a dosavadní judikatury. Tuto argumentaci pak musí včas předkládat povolujícím úřadům. Při nejasnosti nové úpravy nelze očekávat, že úřady, bez zvýšené argumentační podpory, zvládnou vypořádat námitky veřejnosti způsobem, který bude v následném přezkumu shledán jako legální.

Zůstanou již vydaná stanoviska EIA v platnosti?

Novela nedává na tuto otázku jasnou odpověď. Její přechodná ustanovení by vydala na samostatný článek, takže se omezím jen na několik stručných poznámek.

Novela dopadne i na stanoviska EIA vydaná před její účinností, tedy před 1. 4. 2015. Úřad, který stanovisko vydal, ověří, zdali je stanovisko v souladu v souladu s novelou zákona EIA a dalšími předpisy, které zapracovávají směrnici EIA do národního práva. Pokud sezná, že tomu tak je, vydá souhlasné závazné stanovisko, v němž zároveň stanoví, které podmínky původního stanoviska mají být závazné pro navazující řízení. Pokud však úřad zjistí, že stanovisko v souladu s platným právem není, musí záměr projít novým řízením EIA.

Přechodné ustanovení neříká, jakou formu bude mít zjištění, že stanovisko není v souladu s novým právem. Nehovoří se o tom, že by úřad mohl vydat nesouhlasné závazné stanovisko či rozhodnutí. Pravděpodobně tedy vydá jen neformální sdělení, proti kterému se nelze odvolat. Lze pouze dát podnět k jeho nenárokovému přezkumu. Je chybou, že zákon nepodřídil rozhodování o souladnosti starých stanovisek s novou úpravou formě klasického správního rozhodnutí s možností odvolání. Věcně jde totiž o velmi významné rozhodnutí s dopady do práv investora i veřejnosti.

Ještě větší problém však spočívá v tom, že zákon neurčuje žádná kritéria jak rozhodnout, které stanovisko EIA je a které není v souladu s platnou legislativou. Stejně tak neposkytuje žádné vodítko pro určení, které podmínky dříve nezávazných stanovisek mají být „zezávazněny“ a které ne.

Úřady tedy budou mít nelehkou pozici v tom, jak věc uchopit, aby rozhodovaly přesvědčivě a nediskriminačně, v souladu se zásadou správního řádu, že v rozhodování podobných případů nemají vznikat nedůvodné rozdíly. V případě diskriminačních postupů lze očekávat právní kroky investorů i veřejnosti.

C. Přínosy pro veřejnost:

Skončí hra na schovávanou?

Jako advokát mám zkušenost z několika desítek povolovacích řízení, které navazovaly na řízení EIA. Prakticky ve všech případech se veřejnost účastnila povolování s cílem zabránit skutečným, či domnělým dopadům záměru na životní prostředí. S případy úmyslného zneužití účasti jsem se setkal jen výjimečně.

Veřejnost, která neměla s povolováním předchozí zkušenost, často obtížně chápala převažující restriktivní výklad svých práv. Na jednu stranu jim zákon umožňoval založit občanské sdružení a vstoupit do většiny řízení, podávat v nich námitky, odvolávat se a žalovat. Na druhou stranu úřady, a většinou i soudy, připouštěly pouze námitky procesního charakteru, navíc omezené na otázky ochrany přírody a krajiny. Sdružení tak byla de facto zatlačena do pozice kontrolorů formální korektnosti povolovacích procesů, bez skutečné možnosti vyjadřovat se k podstatě věci, tj. k hrozícím zásahům do většiny složek životního prostředí.

Kvůli roztříštěnosti a několikanásobnému řetězení povolovacích řízení bylo navíc pro laika obtížné zjistit, v jakou chvíli a jakou formou uplatnit ty které námitky. Úřady často odkazovaly veřejnost na to, že námitky jsou předčasné a mají být uplatněny v následujících řízeních. V nich se pak veřejnost nejednou dozvěděla, že námitky měla uplatnit dříve či jinde a nyní je na ně už pozdě. Vznikal dojem, že úřady hrají jakousi hru na schovávanou, v níž má veřejnost najít ten správný úřad, okamžik a formu pro uplatnění svých námitek.

Novela by měla tento neblahý stav zlepšit. Alespoň ve vztahu k „eiovým“ záměrům a privilegovaným neziskovkám. Její znění nenechává nikoho na pochybách, že tyto neziskovky mohou uplatňovat procesní i hmotněprávní námitky ohledně všech složek životního prostředí, nikoli pouze ohledně přírody a krajiny. Okruh přípustných námitek se tedy mnohonásobně rozšířil. Veřejnost by rovněž měla obdržet úplné informace o tom, jak může získat postavení účastníka řízení, kdy a jak může uplatnit připomínky a námitky a jaké jsou důsledky nedodržení lhůt pro jejich uplatnění. Orientace ve složitém povolovacím procesu by tedy měla být snazší.

Dotčená veřejnost rovněž získá zcela novou možnost podat odvolání proti závěru zjišťovacího řízení, že záměr nemusí podstoupit plné posuzování EIA. To je klíčové právo, protože pokud záměr plné posuzování nepodstoupí, nebudou mít následná povolovací řízení povahu navazujících řízení ve smyslu zákona EIA a veřejnost se v těchto řízeních nebude moci dovolávat nových práv, která jí zákon EIA dává. Zůstane pak odkázána na účast podle staré právní úpravy založenou na § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se všemi nedostatky, které tato omezená účast, či spíš její restriktivní výklad, s sebou nese.

Coherence stamp

Jednou z nejvýznamnějších změn, kterou novela EIA přinesla, je povinnost investora zajistit tzv. coherence stamp. V praxi to znamená, že investor bude muset před každým navazujícím řízením získat souhlasné závazné stanovisko úřadu, který vydal stanovisko EIA, o tom, že dokumentace, kterou předkládá do navazujícího řízení, neobsahuje takové změny oproti dokumentaci posuzované v řízení EIA, které by mohly mít významný negativní vliv na životní prostředí (např. kvůli zvýšení rozsahu záměru či změně technologie). Dokumentace pro navazující řízení tedy nemusí a v praxi ani často nemůže obsahovat zcela identický záměr jako dokumentace v řízení EIA, neboť záměr se během povolovacího procesu zpřesňuje a upravuje s ohledem na připomínky úřadů, veřejnosti a další okolnosti. Vlivy záměru však nesmí překročit rámec toho, co bylo posouzeno v řízení EIA. Pokud se tak stane, musí být v novém zjišťovacím řízení ověřeno, zdali záměr musí znovu podstoupit plné posuzování EIA.

Povinnost zajistit výše uvedené souhlasné stanovisko (coherence stamp) je poměrně významná a její dodržování bude veřejnost nepochybně bedlivě kontrolovat. V praxi totiž často uplatňuje námitky, že se v navazujících řízeních povoluje něco trochu jiného, obvykle škodlivějšího, než co bylo posuzováno v řízení EIA.

Závěr

Novela znamená zvýšení významu řízení EIA. Přispívá k tomu, aby řízení reálně chránilo životní prostředí, umožnilo řešit případné dopady záměrů již v rané fázi povolování a nebylo pouhou formalitou. Končí debaty vedené již od revoluce, zdali alespoň určitá část veřejnosti má právo chránit životní prostředí jako veřejný statek, který jí vlastnicky nepatří.

Je škoda, že nová úprava znejasňuje, co je a není navazujícím řízením, se všemi povinnostmi úřadů a investorů (zejména coherence stamp) a právy veřejnosti. Investorům nutno doporučit, aby počítali spíš se širokým výkladem pojmu navazujícího řízení. V opačném případě budou riskovat ztrátu vydaných povolení v soudním přezkumu. Nejisté je rovněž, jak bude nové právo aplikováno na již vydaná stanoviska EIA a probíhající řízení.

Jelikož má novela pouze dílčí povahu, nemohla zajistit ideální stav. Tím rozumím plnou integraci povolování do jediného řízení na jednom úřadě, který po rychlém řízení vydá legální a přesvědčivé rozhodnutí s případným rychlým soudním přezkumem. K dosažení tohoto cíle budou zapotřebí mnohem rozsáhlejší legislativní úpravy.

Přes všechny uvedené výhrady je nová úprava jako celek krokem vpřed a je příkladem toho, že členství v EU reálně kultivuje poměry v ČR, byť se tak děje zdlouhavě a s nemalými náklady.

Radek Motzke, advokát, www.dobrasmlouva.cz